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當地時間8月25日，美聯儲主席耶倫在傑克遜霍爾全球央行年會上發表“金融穩定”為主題的講話。此次講話她沒有提及市場關心的貨幣政策，而是回顧金融危機10周年來，金融監管改革對維護美國乃至全球金融市場穩定發揮瞭重大作用。
美聯儲主席耶倫。視覺中國 資料圖
耶倫說“我將從回顧10年前的狀況開始，然後論述我們歷經的一些關鍵的改革如何降低瞭另一場危機的可能，也降低瞭金融不穩定帶來的危害。然後，我會總結研究表明，美國金融系統的韌性如何得到瞭提高，而這種韌性正是有賴於監管改革和私營部門采取的行動。再次，我會呈現關於金融監管改革如何影響經濟增長、信貸和市場流動性的證據。”
她也指出雖然嚴格的監管讓市場更具韌性，卻限制瞭中小銀行的發展，從而不利於信貸向中小企業的傳導，影響瞭經濟的活力。因此，耶倫稱，個別的金融監管規則可能會放松，比如有可能會進一步放松沃爾克法則在中小銀行上的要求，否則將制約經濟的增長。
耶倫這一任期將於2018年2月結束，有消息指出耶倫大概率不會連任，那麼這也將是她最後一次參加傑克遜霍爾年會，而她為金融監管做出的辯護與特朗普的金融去監管改革大相徑庭。
以下為耶倫演講稿全文：
全球金融危機已經過去十年，它為美國帶來瞭自大蕭條以來最大的經濟衰退。對有些人來說，這段記憶已經消退，忘瞭金融危機的代價有多大，以及為何采取瞭哪些必須的措施。今天我將回顧危機並探討美國及全世界的決策者們為瞭改善金融監管而做出的改革，這些改革是為瞭降低未來金融危機再次發生的可能和惡劣的後果。
一個有韌性的金融系統對變化中的全球經濟是很重要的，也就是這次會議的主題（促進變化中的全球經濟）。運轉良好的金融系統有利於生產性投資，也有助於企業經受住商業周期的起起伏伏。審慎的借貸能夠提高居民的生活水平，購買房產、投資教育、創業等等。由於改革鞏固瞭我們的金融體系，又借助於貨幣政策及其他政策，近些年來信貸很好地服務於實體經濟，促進瞭經濟增長。
與此同時，改革也增強瞭金融系統的韌性。銀行變得更安全瞭，大而不倒的問題也得到瞭緩解。現在的金融系統能夠更高效地監控和處理監管范圍之外的風險。
然而，金融監管改革的范圍和復雜性要求決策者與研究者對其優點和劣處都保持警惕。美聯儲致力於持續評估監管在金融穩定性方面和對經濟的影響，並做出適當的調整。
我將從回顧10年前的狀況開始，然後論述我們歷經的一些關鍵的改革如何降低瞭另一場危機的可能，也降低瞭金融不穩定帶來的危害。然後，我會總結研究表明，美國金融系統的韌性如何得到瞭提高，而這種韌性正是有賴於監管改革和私營部門采取的行動。再次，我會呈現關於金融監管改革如何影響經濟增長、信貸和市場流動性的證據。
10年來的進展
美國和全球金融系統在10年前處於非常危險的境地。美國的房價在2006年時達到峰值，次級抵押貸款市場在2007年上半年承受瞭巨大壓力。到8月，金融市場的流動性急劇惡化，需要美聯儲采取措施予以支持。但是2007年8月的傑克遜霍爾年會卻對經濟狀況的前景和金融體系相當樂觀。
正如我們所知，流動性與金融部門的償付能力在接下來的13個月裡持續惡化。2008年3月貝爾斯登破產表明當時整個體系的脆弱性都在上升。於是決策者采取瞭特別措施：公開市場委員會大幅降低聯邦基金利率，美聯儲還聯合財政部及其他機構像非銀機構釋放流動性，將白芝諾（著名的第三任《經濟學人》主編）在19世紀提出的建議運用到瞭現代美國金融市場中，即當金融機構失去融資渠道時，央行就要出面根據金融機構提供的擔保品，以高利率提供緊急貸款。但是金融機構卻仍舊惡化，房利美和房地美在9月被政府接管。
情況從2007年初就開始惡化瞭，直到2008年9月初已經達到幾十年來最糟糕的境地，不過跟9月發生的事比起來，那一段時間就如水滴，而後幾個月就像潮水一般襲向市場。兩房被救助後不久，雷曼兄弟就破產，美國國際集團也從美聯儲得到大量貸款，大量貨幣市場基金“跌破1美元”（跌破每股1美元的資產凈值），財政部需要為貨幣基金的債務提供擔保；全球美元融資市場近乎崩潰，刺激全球央行必須協調行動；剩下的兩傢大的投行（編註：高盛和摩根士丹利）成為瞭銀行持股公司，結束瞭美國的獨立投行時代；財政部也開始籌劃救助金融機構。幾個星期內，國會通過、總統佈什簽署瞭“2008年緊急經濟穩定法案”，成立瞭7000億美元的“問題資產救助計劃”；美聯儲進一步提供緊急貸款；聯邦存款保險公司為大范圍的銀行貸款提供擔保。很多外國政府也采取瞭激進的措施支持金融市場，包括向銀行註資，擴大存款保險的范圍等。雖然財政部、國會、聯邦存款保險公司、美聯儲和其他官方機構采取瞭有利的措施，危機卻持續惡化，美國和全球經濟愈加脆弱，接下來的損害更大。從2008年初到2010年初，美國又接近900萬人失業。數以百萬美國人流離失所。不幸不僅限於美國的經濟：全球貿易和經濟活動經受瞭20世紀30年代以來最大的衰退。盡管采取瞭很多特殊政策，經濟復蘇卻極其緩慢。
危機有什麼啟示？決策者是如何應對的？
這些慘痛的事件昭示要為抵禦金融不穩定做出更多努力。國會、政府和監管部門與全世界的決策者一同起草瞭新的法律、規定，以降低爆發新一輪危機的風險。
這一場危機中，金融系統的脆弱性很明顯，事後看來與過去的金融恐慌非常類似。因為抵押貸款的標準太松，而導致瞭嚴重的過度借貸。“群體的瘋狂”導致瞭泡沫，投資者和個人都希望房價能得到更高的估值。1980年以來長期的經濟穩定導致瞭自滿，而忽視瞭潛在的風險，也沒有意識到風險在日益積聚。結果，市場自律和監管缺位，金融機構得以大量抬高杠桿。憑借短期借款，通過註入貨幣市場共同基金等市場化手段，非存款類機構得以迅速擴張流動性。最終，這個杠桿鏈條越來越長，投資者試圖在通過抬高房地產相關的資產價格而獲得更高收益。於是一些列復雜的衍生性產品的證券化將風險分散在瞭整個系統中，也愈發地不透明，也讓系統變得極其不穩定。
為瞭做出應對，全世界的決策者們想方設法防止再滋生這樣的脆弱性。美國在金融系統改革上反應非常迅速，我們的銀行系統回到正常水平的速度就是這些策略有效的正面。而且美國在領導全球上的努力，如巴塞爾銀行監管委員會、金融穩定委員會和G20（二十國集團）都共同制定瞭新的標準，促進瞭全球的金融穩定，在保護瞭美國的金融系統的同時也支撐瞭全球的增長。這些國內和全球范圍的協同試圖提升銀行的抗虧損能力，監管要防止短期基金市場的期限轉換和銀行間的流動性錯配，還要拆分大的金融機構，並強迫大型公司采取更加審慎的內控。
幾個重要的改革提升瞭全球銀行抗虧損的能力。首先，相對於風險權重資產的權益資本在量與質上都有瞭相當程度的提升；其次杠桿率應該受到限制，權益資本的下限應該足夠支撐公司的所有資產；再次，對那些大型企業的風險權重和杠桿率要求將要更高，既可以降低這些公司的擠兌風險，也可限制他們做出威脅金融穩定的經營活動；最後，美國最大的幾傢銀行要參加年度“綜合資本分析和檢查”（CCAR），即壓力測試。除瞭要求更高的抗虧損能力，CCAR提升瞭公眾對大銀行風險的認知，也為這些公司在最糟糕的經濟狀況可能的損失作出瞭檢視，這是風險管理的重大進步。
改革也處理與期限轉換有關的風險。非銀機構內類存款負債造成的脆弱性降低瞭證券交易委員會監管的效力。這些規定要求優先貨幣市場基金采用浮動凈資產價值，使這些基金作為現金管理工具變得沒有那麼有吸引力。貨幣基金的變化也降低瞭銀行對不安全的短期融資的依賴，因為優先基金是這些銀行的主要投資者。因為“全球系統重要銀行”（G-SIBs）對流動性覆蓋比率和資本金做出瞭新的要求，大銀行的流動性風險進一步降低。流動性覆蓋比率要求銀行的流動資產能夠覆蓋30天的潛在凈現金流出。美國G-SIBs的資本金要求與銀行對短期融資的依賴性相掛鉤。
雖然對資本和流動性監管上的改善將降低金融危機再次爆發的可能，雷曼兄弟破產說明決策者可以應對的有效方案匱乏，隻能在救助和任其破產間抉擇。認識到這點後，國會通過瞭多德-弗蘭克法案，建立瞭有序清償制度，為維持金融穩定提供瞭新的解決機制，以避免大型金融機構破產。該機制包含瞭一系列的工具，包括提供流動性和如何暫停金融合約，在大型企業倒閉時可以防止溢出效應，以保護金融系統和經濟。很重要的一點是，有序清償制度帶來的損失不會由納稅人買單，因為法規規定這些損失必須經過一系列的評估由其他大型金融機構來承擔。此外，國會還要求大型銀行提交“生前遺囑”，聲明他們破產後將如何拆分。美聯儲強制大銀行達到所有抗虧損能力的要求，即這些銀行的長期負債足以吸收損失，並足以資本重組。這些提升都有助於確保股東和債權人承受損失，也維護瞭金融穩定。也增強瞭市場自律，因為債權人知道他們必須承擔損失，他們就必須審慎地決策，那麼也就緩解瞭大而不倒的問題。
2007年和2008年的事件說明非銀機構的金融穩定性風險也大幅增長瞭。相應的，監管應該做出調整，能夠影響到影子銀行系統。美國國際集團（AIG）是一個典型的案例，通過一系列的衍生品，美國國際集團與其他市場參與者進行對賭，同時在風險管理上是不恰當的，也是不透明的。為瞭緩解類似的風險，需要確立為場外交易衍生品確立新的標準，提高所有衍生品的申報要求，更高的資本和保證金要求。
另外很重要的一步是，國會還創建瞭金融穩定監督委員會。委員會負責確認影響金融穩定的風險，也從屬於美聯儲的審慎監管。這些職責對防止監管體系外的風險侵蝕金融穩定是很重要的。
金融系統更安全瞭
證據顯示危機以來的改革使金融體系大為改善。大銀行間抗虧損能力大為提高，現在的一級普通股本是2009年的兩倍。年度壓力測試提升瞭銀行的資本金狀況，完善瞭風險管理的流程。大銀行減輕瞭對短期融資的以來，對高質量的流動資產持有比例大為提高。監管者的能力也在提升，反映在監管方采取措施讓金融機構的資本結構更具可拆分性從而解決大而不倒的問題。
經濟研究為進一步的改革提供支持。研究表明，銀行的資本金水平越高，金融危機的不利影響便越低。其次，研究還表明，通過完善資本管理，流動性管理便能有效支撐金融穩定。金融機構韌性的經濟模型，也就是壓力測試模式，強化瞭壓力測試的監管信號，過去10年來大銀行的風險減弱瞭很多。基於模型的分析也表明，銀行間不利的溢出效應也大大減弱瞭。
更安全的體系支持增長嗎？
目前為止我懷疑是否有聽眾認同我的說法：危機要求采取行動，於是就有瞭必要的改革，這些改革使得金融系統更加安全。現在，危機過去快10年瞭，多德-弗蘭克法案出臺已近7年，人們又提出瞭一個新的問題：改革是否走得太遠，導致金融系統負擔過重而無法支持經濟增長？
美聯儲致力於與美國政府、國際機構等協同，評估金融市場監管的影響，以及是否要做出適當的調整。此外，美聯儲也獨立地評估瞭潛在的調整。例如，美聯儲發起瞭對2015年壓力測試的檢查，檢查表明英國減輕銀行的負擔，尤其是更小的機構的負擔，以及壓力測試與資本金要求監管相結合時效果更好。而且新的金融監管框架也值得再考慮，包括簡化中小型銀行的監管。
我們持續監控經濟狀況，並且進行研究，是為瞭更好地理解監管改革的影響。我將在兩個領域簡單概括當前的狀況：信貸監管的影響和市場流動性的變化。
對信貸的監管帶來的影響得到瞭深入研究。一些研究表明應該要求更高的資本權重，而有些研究結果則不然。很難確定資本金要求對貸款的影響，因為資本金的變化經常被稀釋瞭，金融危機也對貸款有很大的影響。
因為貸款資本監管影響的不確定，美聯儲從抗虧損能力中得到瞭對貸款和經濟增長不利影響的可能性。一定規模的凈利潤對經濟增長的影響源於更高的資本標準。提升銀行的資本金開始於2009年，導致瞭貸款的增長，在全球范圍內美國的銀行盈利也增長較快。
但是資本約束的不利影響還不明顯，信貸可能沒法到達某些借款人手中，尤其是那些信用記錄不夠完美的住房購買者和小企業主。10年前，抵押貸款是非常容易得到的，導致瞭債務的不可持續和對金融系統的損害。現在很多因素都有可能在影響抵押貸款，包括抵押貸款的風險變化；出現瞭政府支持的聯邦住房管理局這樣的企業；有利於非銀行貸款方準入的科技的變化；消費者保護條例的變化；以及銀行機構資本和流動性監管的變化。這些因素是復雜的並且與其他的住房系統中的變化有關。
一般來說信貸隻對信用記錄良好的中小企業主開放，而很多指標表明這些企業的信用評分較低，或是信用記錄不夠好。可是，中小企業對經濟的活力和增長都是很重要的，它們更依賴中小銀行，美聯儲正在采取措施減少對中小銀行不必要的監管。
最後，很多金融市場的參與者表達瞭對市場流動性，尤其是股受市場的擔憂，例如企業債市場。企業債的市場流動性總體來看是很穩健的，從近年來大量的債券發行便可看出市場的健康狀況。這說明流動性狀況在持續改善。大的交易商更少地投入二級市場，而轉戰一級市場。此外，算法交易員和機構投資者在不同的市場都比過去多瞭很多，這些機構想在狀況不確定時可以支撐更多的流動性。但是這些因素沒有哪個是市場流動性改善中的突出要素。簡化沃爾克規則可能會有些好處，通過銀行來交易，修復杠桿率和資本金的要求。同時，新的監管框架也讓交易者更靈活地應對市場的震動，過去交易者的恐慌是造成流動性枯竭的重要因素。那麼調整監管框架應該是溫和的，改革也將確保交易員與銀行靈活性的提升。
挑戰
大蕭條以來最嚴重的金融危機過去10年瞭，我們現在狀況如何呢？美聯儲在就業和物價穩定上取得瞭很大的成就，監管的框架也降低瞭金融系統的風險。現在更具韌性的金融系統足以消化而不是放大於市場震蕩。系統的韌性也支持銀行和其他金融機構貸款出去，無論市場好與壞都能支持經濟增長。
此外，我希望金融系統的演進能促進全球經濟的復蘇、科技的發展。我們從危機中又學到瞭很多。我們不能確定新的危機不會再到來，但是如果我們將這個教訓與那些沉痛的代價一起銘記於心，我們希望金融系統和經濟將為個人和企業分擔10年前危機中遭受的痛苦，未來也能經歷更少的危機，並能從未來任何一場危機中更快恢復。
(原標題：耶倫回顧危機10周年：對金融改革的優劣都保持警惕（全文）)
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